การนำนโยบายทางการศึกษาสู่การปฏิบัติ : กรณีศึกษาการพัฒนากฎหมายเพื่อรองรับการเปิดเสรีประชาคมอาเซียน

การนำนโยบายทางการศึกษาสู่การปฏิบัติ : กรณีศึกษาการพัฒนากฎหมายเพื่อรองรับการเปิดเสรีประชาคมอาเซียน

                                                                                                                    สุดา เดชพิทักษ์ศิริกุล

                                                                                                                             

บทนำ

การสร้างประชาคมอาเซียนในปี พ.ศ.2558  เป็นนโยบายของผู้นำอาเซียนที่ตกลงร่วมกัน ในการรวมตัวกันของประเทศอาเซียน  มีวัตถุประสงค์เพื่อให้อาเซียนสามารถแข่งขันกับภูมิภาคอื่นและทันต่อความเปลี่ยนแปลงในอนาคต   ข้อตกลงดังกล่าว  ส่งผลให้ประเทศในอาเซียนรวมทั้งประเทศไทยมีการขับเคลื่อนหาแนวทางพัฒนาตนเองทุกด้าน  ทั้งด้านเศรษฐกิจ  การเมือง  สังคมและวัฒนธรรม รวมทั้งด้านการศึกษา  และรัฐบาลไทยชุดปัจจุบัน ได้ดำเนินการเพื่อให้เป็นไปตามข้อตกลงอาเซียน  ดังปรากฏในวัตถุประสงค์นโยบาย              ข้อ 3 ที่ว่า “เพื่อนำประเทศไทยไปสู่การเป็นประชาคมอาเซียนในปี 2558 อย่างสมบูรณ์ โดยสร้างความพร้อม และความเข้มแข็งทั้งทางด้านเศรษฐกิจสังคมและวัฒนธรรม การเมืองและความมั่นคง”   รวมถึงนโยบายสังคมและคุณภาพชีวิต ข้อ 4 (4.1) นโยบายการศึกษา (4.1.7)ที่ระบุว่า “เพิ่มขีดความสามารถของทรัพยากรมนุษย์เพื่อรองรับ การเปิดเสรีประชาคมอาเซียน   โดยร่วมมือกับภาคเอกชนและสถาบันการศึกษาในการวางแผนการผลิตและพัฒนากำลังคนให้มีคุณภาพและปริมาณเพียงพอ   สอดคล้องตามความต้องการของภาคการผลิตและบริการ เร่งรัดการจัดทำมาตรฐานคุณวุฒิวิชาชีพรับรองสมรรถนะการปฏิบัติงานตามมาตรฐานอาชีพ และการจัดทำมาตรฐานฝีมือแรงงานให้ครบทุกอุตสาหกรรม” และข้อ 4.2 นโยบายแรงงาน   (4.2.6) “เตรียม การรองรับการเปิดการเคลื่อนย้ายแรงงานเสรีภายใต้ประชาคมอาเซียนในปี พ.ศ. 2558 โดยเน้นระบบบริหารจัดการเพื่อจัดระเบียบแรงงานข้ามชาติ จัดระบบอำนวยความสะดวก และมาตรการการกำกับดูแล ติดตามการเข้าออกของแรงงานทุกประเภทเพื่อดึงดูดแรงงานที่มีฝีมือเข้าประเทศควบคู่กับการป้องกันผลกระทบ จากการเข้าประเทศของแรงงานไร้ฝีมือ”   (4.2.7) “กำหนดมาตรการที่เหมาะสมในการควบคุมการเข้ามาทำงานของแรงงานต่างด้าว โดยคำนึงถึงความต้องการแรงงานของภาคเอกชนและการรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงภายในประเทศ”

จากวัตถุประสงค์นโยบายและนโยบายด้านสังคมและคุณภาพชีวิต พ.ศ.2554 ดังกล่าวจะเห็นได้ว่ามีความเกี่ยวข้องกับการเตรียมพร้อมเพื่อก้าวสู่บริบทของประชาคมอาเซียน  และที่นำมาศึกษา ในที่นี้เป็นบริบทด้านการศึกษาและด้านแรงงาน  เนื่องจากประเทศไทยได้เปิดเสรีทางการศึกษาซึ่งเป็นการเปิดเสรีทางการค้าบริการอย่างหนึ่ง  และที่น่าสนใจคือ การนำนโยบายไปปฏิบัติในรูปแบบของ พ.ร.บ ต่างๆ และกฎหมาย ที่ต้องพิจารณาและปรับเปลี่ยนให้เป็นไปตามหลักการพื้นฐานการค้าเสรี ( GATS)   ได้แก่ พ.ร.บ การทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ. 2551 ร่าง พ.ร.บ ส่งเสริมการพัฒนาฝีมือแรงงานและ พ.ร.บ การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2548 ซึ่งมีผลต่อการหลั่งไหลของลูกจ้าง หรือแรงงานวิชาชีพต่างๆ  จากประเทศภายใต้ประชาคมอาเซียนเข้าสู่ประเทศไทยอย่างเสรี   ในขณะที่ลูกจ้างไทยในวิชาชีพบางประเภทเช่น แพทย์ พยาบาลฯก็อาจมีการเคลื่อนย้ายแรงงานไปในประเทศที่มีอัตราค่าจ้างสูงกว่าประเทศไทย   และหากมีการจัดตั้งสหภาพแรงงานของลูกจ้างชาวต่างชาติในประเทศไทยได้ในอนาคต    การเตรียมกฎหมายและเกณฑ์มาตรฐานวิชาชีพที่จะนำมาประเมินแรงงานไทยและต่างชาติให้อยู่ในมาตรฐานเดียวกัน  รัฐบาลและนายจ้างจึงจำเป็นต้องเตรียมแผนรองรับความเปลี่ยนแปลงดังกล่าว  ในขณะเดียวกันการจัดการศึกษาเพื่อผลิตกำลังคนเข้าสู่ตลาดแรงงานของสถาบันอุดมศึกษาในประเทศไทย  ควรวิเคราะห์ความเข้มแข็งทางวิชาการและพัฒนาให้โดดเด่น  โดยเฉพาะในสาขา  Agricultural and Biological Sciences, Energy และ Medicine  ที่ถูกจัดลำดับว่ามีงานวิจัยที่ได้รับการตีพิมพ์เผยแพร่มากเป็นอันดับหนึ่งของอาเซียน (SCOPUS ฐานข้อมูลการตีพิมพ์และการอ้างอิงผลงานวิจัยของมหาวิทยาลัยในอาเซียน 2548-2552)  เพื่อพร้อมแข่งขันกับประเทศสมาชิกอาเซียน   ทั้งนี้การศึกษาในโลกปัจจุบันสามารถดำเนินการในเชิงธุรกิจได้เช่นเดียวกับสินค้าและบริการประเภทอื่นๆ

 จากการศึกษาการทำการตกลงการค้าเสรีระหว่างประเทศในหลายๆสาขา  พบว่าการเปิดเสรีทางการศึกษาเป็นหนึ่งในข้อตกลงที่ต้องปฏิบัติตามรูปแบบการค้าและบริการ (Modes of service supply) ได้แก่ การบริการข้ามชาติ (Mode 1 Cross - border Supply) การใช้บริการต่างประเทศ (Mode 2 Consumption - Abroad) การเข้ามาตั้งหน่วยบริการของหน่วยงานต่างประเทศ (Mode 3 Commercial Presence) และการให้บริการโดยบุคคลธรรมดา (Mode 4 Presence of Natural Person) ซึ่งอาจมีผลกระทบต่อการเคลื่อนย้ายคนในระดับอุดมศึกษา การประกอบธุรกิจการศึกษาของชาวต่างชาติ การแข่งขันดึงดูดนักศึกษา  มาตรฐานและการประเมินคุณภาพการศึกษา  และมาตรฐานในการเข้าศึกษาต่อเป็นต้น และที่สำคัญข้อตกลงดังกล่าวมีผลกระทบต่อกฎหมายและระเบียบต่างๆ  ที่ต้องวิเคราะห์ทั้งทางบวกและทางลบ ในด้านเศรษฐกิจและความมั่นคง  เพื่อปรับแก้กฎหมายให้สอดคล้องกับข้อตกลงทางการค้าเสรี  รวมทั้งหามาตรการรองรับไม่ให้เกิดผลที่ตามมาภายหลังจากการแก้กฎหมาย

การนำนโยบายไปปฏิบัติ (policy Implementation) เป็นขั้นตอนสำคัญขั้นตอนหนึ่งในกระบวนการนโยบาย (policy process)  เป็นตัวบ่งชี้การกระทำให้เกิดผลเป็นจริง   จำเป็นต้องทำควบคู่กับการประเมินผล นโยบาย  เพราะการประเมินผลฯจะเป็นเครื่องมือสำคัญในการเสนอแนะแนวทางการนำนโยบายไปปฏิบัติให้เหมาะสมยิ่งขึ้น  นอกจากนี้ วิลเลียมส์ กล่าวว่า กิริยาที่นำไปปฏิบัติมีความหมาย 2 ประการคือ ประการแรกจัดหาหรือตระเตรียมวิธีการทั้งหลายทั้งปวงที่จะทำให้การดำเนินการสำเร็จลุล่วงและประการที่สองคือการดำเนินการให้สำเร็จลุล่วง  ซึ่งการพัฒนากฎหมายเพื่อรองรับการเปิดเสรีประชาคมอาเซียนในการศึกษานี้ กล่าวได้ว่าเป็นกิจกรรมหนึ่งของการนำนโยบายการศึกษาและนโยบายแรงงานซึ่งอยู่ภายใต้นโยบายสังคมและคุณภาพชีวิต  (คำแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรี นางสาวยิ่งลักษณ์  ชินวัฒน์  วันที่ 23 สิงหาคม พ.ศ. 2554 ข้อ 4 (4.1) (4.2)  ไปปฏิบัติ   ทั้งในขั้นทำความเข้าใจวัตถุประสงค์นโยบายและขั้นการปฏิบัติ ดังปรากฏในส่วนของจัดทำแนวทาง การยกร่าง การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายที่จำเป็น อันจะนำไปสู่การกำหนดมาตรการที่เหมาะสมในการเข้ามาทำงานของแรงงานต่างด้าว  การเตรียมการรองรับการเคลื่อนย้ายแรงงานเสรีภายใต้ประชาคมอาเซียน และการจัดทำมาตรฐานคุณวุฒิวิชาชีพรับรองสมรรถนะการ ปฏิบัติงานตามมาตรฐานอาชีพ

การอภิปราย แนวคิด  และกฎหมายที่เกี่ยวข้อง

1.1. แนวคิดที่เกี่ยวข้องกับการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ (policy Implementation)  

การนำนโยบายไปปฏิบัติ (policy Implementation)  เป็นขั้นตอนสำคัญขั้นตอนหนึ่งในกระบวนการ นโยบาย (policy process)  เป็นการบริหารนโยบาย การพัฒนาแผนงาน การออกคำสั่ง  การกำหนดกิจกรรม ที่ครอบคลุม  ระดับบุคคล  ระดับกลุ่ม  ทั้งที่อยู่ในระบบราชการและเอกชนเป็นส่วนหนึ่งของการวิเคราะห์นโยบาย ที่ประกอบด้วย  การกำหนดนโยบาย  การนำนโยบายไปปฏิบัติ  การประเมินผลนโยบายและการวิเคราะห์ผลสะท้อนกลับของนโยบาย    นอกจากนี้การนำนโยบายไปปฏิบัติได้รับการมองว่าเป็นกฎหมายที่มีตัวแสดง  องค์การ  วิธีปฏิบัติและเทคนิคต่างๆที่หลากหลาย   ทั้งนี้เพื่อให้เป้าหมายของแผนหรือนโยบายบรรลุผล  อีกทรรศนะหนึ่งเห็นว่าเป็นกระบวนการ (Process) หรือเป็นชุดของการตัดสินใจดำเนินการ  เป็นผลผลิต (Output) และเป็นผลลัพธ์ (Outcome)

กระบวนการนำนโยบายไปปฏิบัติ  แบ่งออกเป็น 2 ระดับคือ ระดับมหภาคและระดับจุลภาค  ในระดับ มหภาค จะมีขั้นตอนดำเนินงานอยู่ 2 ขั้นตอนคือ ขั้นตอนแรกเป็นการแปลงนโยบายออกมาเป็นแผน (plan) แผนงาน (program) และโครงการ (project) ซึ่งมีกิจกรรมในขั้นตอนนี้ ได้แก่  การทำความเข้าใจเป้าหมายนโยบาย  การวิเคราะห์วัตถุประสงค์นโยบาย การจัดระบบและกลไก ทั้งจัดรูปแบบองค์การ  การจัดตั้งคณะกรรมการดำเนินงาน  การประสานหน่วยงาน รวมถึงการจัดสรรทรัพยากรในการดำเนินงานและขั้นตอนที่ 2 เป็นการดำเนินงาน  ส่วนกระบวนการนำนโยบายไปปฏิบัติระดับจุลภาค  จะมีขั้นตอนดำเนินงานอยู่ 3 ขั้นตอน คือ ขั้นการระดมพลังประกอบด้วย การแสวงหาความสนับสนุนจากประชาชนหรือกลุ่มผู้ได้รับผลประโยชน์ และการแสวงหาวิธีการปฏิบัติ   ขั้นการปฏิบัติและขั้นสร้างความเป็นปึกแผ่นซึ่งเป็นการจูงใจให้ปฏิบัติงานอย่างต่อเนื่อง

กลไกการนำนโยบายไปปฏิบัติให้บรรลุความสำเร็จ  ที่สำคัญคือ  1.ฝ่ายการเมืองซึ่งครอบคลุมถึง รัฐสภาและรัฐมนตรีที่ทำหน้าที่กำหนดขอบเขตการนำนโยบายไปปฏิบัติ  โดยการออกกฎหมาย มติคณะ รัฐมนตรี กฎกระทรวงและระเบียบการปฏิบัติ   2.ระบบราชการ ประกอบด้วยโครงสร้าง  ได้แก่ระดับชั้นการบังคับบัญชา  บทบาทหน้าที่ตามตำแหน่งฯ  ค่านิยมและลักษณะพฤติกรรมของระบบราชการ เช่น การปฏิบัติตามเกณฑ์  ความมีเหตุผล  หลักความสามารถ และประโยชน์สาธารณะเป็นต้น  3.ข้าราชการในฐานะบุคคลแบ่งเป็นหลายระดับ ผู้บริหารระดับสูง ผู้บริหารโครงการและผู้ให้บริการต่างมีความสำคัญซึ่งกันและกันในการสนับสนุน ส่งเสริมการนำนโยบายไปปฏิบัติให้ประสบความสำเร็จ  และ  4.ผู้ที่ได้รับผลจากนโยบายทั้งในกลุ่มผู้ได้รับผลประโยชน์และเสียผลประโยชน์

ตัวแบบการวิเคราะห์การนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ ได้แก่ตัวแบบการวิเคราะห์การนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติแบบบนลงล่าง (Top - Down Approach) และตัวแบบการวิเคราะห์แบบล่างขึ้นบน (Buttom - up Approach) ได้แก่ ตัวแบบการจัดการนโยบาย ตัวแบบผลลัพธ์  ตัวแบบกระบวนการเรียนรู้ และตัวแบบวิเคราะห์พันธมิตร ฯ ในการศึกษาครั้งนี้ สามารถใช้ตัวแบบกระบวนการเรียนรู้ และตัวแบบวิเคราะห์พันธมิตรในการวิเคราะห์ประเด็นผลกระทบและความสอดคล้องของข้อตกลงการค้าเสรีกับประเทศต่างๆกับกฎหมายที่มีอยู่เดิมจะสามารถหาข้อสรุปเพื่อการตัดสินใจปรับแผนดำเนินการต่อไป   ซึ่งตัวแบบการวิเคราะห์กระบวนการเรียนรู้เชื่อว่ากระบวนการเรียนรู้ ที่มีการแสวงหากลยุทธ์ วิธีการที่ต่อเนื่องมีผลต่อการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติที่สัมฤทธิ์ผล   และจากเหตุผลที่ประเทศไทยต้องเตรียมความพร้อมด้านกฎหมายเพื่อรองรับการเปิดเสรีทางการศึกษากับประชาคมอาเซียน  การมีพันธมิตรที่เกื้อกูลสนับสนุนกันระหว่างองค์กรภาครัฐและเอกชนรวมทั้งสมาชิกอาเซียนที่มีความเชื่อและแสวงหาเป้าหมายร่วมกัน  โดยสร้างเครือข่ายการเรียนรู้ร่วมกัน

จะช่วยให้ การปรับแก้กฎหมายหรือนำเสนอนโยบายเพื่อความมั่นคง อาจได้รับการสนับสนุน  หรือเกิดความขัดแย้งน้อยที่สุด   ดังนั้นการศึกษาการนำนโยบายไปปฏิบัติจึงมีลักษณะเป็นกระบวนการเรียนรู้อย่างต่อเนื่องและสัมพันธ์กันคือ มีกิจกรรมหนึ่งเกิดขึ้น  ขณะเดียวกันก็มีผลกระทบต่อกิจกรรมที่ตามมาด้วยและเกิดการเปลี่ยนแปลง แผนงาน  โครงการ  กิจกรรม   หรือกฎหมาย จนกระทั่งดำเนินงานบรรลุเป้าหมาย

เมื่อพิจารณาคำแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรีแถลงต่อรัฐสภา วันอังคารที่ 23 สิงหาคม 2554 ว่าด้วยจุดมุ่งหมายของนโยบาย   

นโยบายของรัฐบาลมีจุดมุ่งหมาย 3 ประการ คือ

1. เพื่อนำประเทศไทยไปสู่โครงสร้างเศรษฐกิจที่สมดุลมีความเข้มแข็งของเศรษฐกิจภายในประเทศมากขึ้น ซึ่งจะเป็นพื้นฐานที่สำคัญของการสร้างการเติบโตอย่างมีคุณภาพและยั่งยืน การพัฒนาคุณภาพและสุขภาพคนไทยในทุกช่วงวัยถือเป็นปัจจัยชี้ขาดความสามารถในการอยู่รอดและแข่งขันได้ของเศรษฐกิจไทย

2. เพื่อนำประเทศไทยสู่สังคมที่มีความปรองดองสมานฉันท์และอยู่บนพื้นฐานของหลัก นิติธรรมที่เป็นมาตรฐานสากลเดียวกันและมีหลักปฏิบัติที่เท่าเทียมกันต่อประชาชนคนไทยทุกคน

3. เพื่อนำประเทศไทยไปสู่การเป็นประชาคมอาเซียนในปี 2558 อย่างสมบูรณ์ โดยสร้างความพร้อมและความเข้มแข็งทั้งทางด้านเศรษฐกิจสังคมและวัฒนธรรม และการเมืองและความมั่นคง

การนำนโยบายไปปฏิบัติเป็นกิจกรรมที่เกิดขึ้นภายหลังการตรากฎหมายหรือพระราชบัญญัติเรียบร้อยแล้ว ในกรณีนี้เป็นการวิเคราะห์ทำความเข้าใจกับ วัตถุประสงค์นโยบาย  และแปลงนโยบายในรูปแบบของแผนงานหรือโครงการ  โดยมอบหมายให้สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา กระทรวงศึกษาธิการเป็นผู้ศึกษาผลกระทบที่เกิดจากเนื้อหา หลักการพื้นฐานการเปิดการค้าเสรีที่เป็นส่วนหนึ่งของข้อตกลงประชาคมอาเซียน ในด้านการลงทุนบริการการศึกษา  การเคลื่อนย้ายแรงงานด้านวิชาชีพ  มาตรการควบคุมคุณภาพการศึกษาและการจัดเตรียมหลักสูตรและมาตรฐานการเทียบโอนหน่วยกิจระหว่างประเทศในประชาคมอาเซียนฯเพื่อเตรียมความพร้อมในการเปิดเสรีทางการศึกษาในปี 2558   ซึ่งการวิเคราะห์ความรู้ด้านกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการศึกษาและแรงงาน ของสำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา กระทรวงศึกษาธิการ จัดเป็นการนำนโยบายไปปฏิบัติ ระดับมหภาค และเมื่อนำมาศึกษากับตัวแบบการวิเคราะห์การนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติดังกรณีศึกษา เกี่ยวกับกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเปิดเสรีทางการศึกษาดังรายละเอียดที่กล่าวแล้วข้างต้น   สามารถสรุปและอภิปรายได้ว่า 

     1. การนำนโยบายไปปฏิบัติมีลักษณะพิเศษ สอดคล้องกับแนวคิดของ Randall Ripley and Grace Franklin คือ มีผู้เกี่ยวข้องสำคัญจำนวนมาก ทั้งบุคคล  กลุ่มบุคคลและองค์การทั้งเอกชน ภาครัฐในประเทศและต่างประเทศ   ดังที่ปรากฏในการศึกษานี้ ได้แก่ นายยกรัฐมนตรี คณะกรรมการศึกษากฎหมายและพระราชบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการศึกษาและแรงงาน รวมทั้งประเทศสมาชิกที่ทำข้อตกลงการค้าเสรีอาเซียน เป็นต้น

     2. มีหน่วยงานรับผิดชอบหลายระดับ เช่น สำนักนายยกรัฐมนตรี สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา กระทรวงศึกษาธิการ

     3. วัตถุประสงค์ของนโยบายมีลักษณะกระจัดกระจาย ไม่ชัดเจน ในวัตถุประสงค์ข้อหนึ่งมีวัตถุประสงค์อื่นๆซ้อนกัน ทำให้ผู้เกี่ยวข้องต้องตีความทำความเข้าใจแตกต่างกันและมักเป็นอุปสรรคในทางปฏิบัติ ดังที่ปรากฏในวัตถุประสงค์นโยบายข้อที่3 “เพื่อนำประเทศไทยไปสู่การเป็นประชาคมอาเซียนในปี 2558 อย่างสมบูรณ์”    “สร้างความพร้อมและความเข้มแข็ง  ทั้งทาง “ ด้านเศรษฐกิจ” “สังคมและวัฒนธรรม” และ “การเมืองและความมั่นคง”

     4. นโยบายของรัฐบาลมีการขยายตัว ดังนั้นการนำนโยบายไปปฏิบัติจึงเป็นกิจกรรมที่ต่อเนื่อง และมีการขยายตัวของกิจกรรม ซึ่งเกี่ยวข้องกับนโยบายที่มีจำนวนและขอบเขตมากขึ้น และจากลักษณะสำคัญของการนำนโยบายไปปฏิบัติทั้ง 4 ประเด็น สามารถสะท้อนให้เห็นกระบวนการนโยบายและลักษณะการนำนโยบายไปปฏิบัติซึ่งเป็นหัวใจของขั้นตอนนโยบาย   ดังภาพ

1. GATS, WTO, ACFTA นโยบาย                                           Market Access , National Treatment,

ด้านสังคมและคุณภาพชีวิต พ.ศ.2554            ก่อให้เกิด              Transparency เปิดเสรีทางการศึกษา

                                                                                   พ.ร.บ ส่งเสริมการพัฒนาฝีมือแรงงาน

                                                                                    พ.ร.บ การทำงานของคนต่างด้าว2551ฯ

2.  การนำนโยบายไปปฏิบัติ/                         ใช้เป็นกรอบ

     การวิเคราะห์แปลความกฎหมาย/

     พ.ร.บ เสนอแนวทางปรับแก้กฎหมาย                                   การเตรียมความพร้อมด้านกฎหมาย                            

                                                        ก่อให้เกิด               และเกณฑ์มาตรฐานวิชาชีพ 

                                                                                                   นำไปสู่

  3. การประเมินผลเพื่อปรับเปลี่ยนนโยบาย                                   ผลการดำเนินงาน/ผลกระทบ

 

 

 

 

 

1.2 ข้อตกลงการเปิดเสรีทางการศึกษาที่ประเทศไทยทำกับต่างประเทศและมีผลกระทบต่อประเทศไทยในด้านการศึกษา

ในการพิจารณาข้อตกลงนี้    อาศัยการทำความเข้าใจข้อมูลหลักการพื้นฐานระหว่างประเทศของความตกลงด้านการค้าและบริการ  รูปแบบการค้าบริการ  สาขาของการบริการและประเภทของการค้าบริการด้านการศึกษา  

หลักการพื้นฐานระหว่างประเทศของความตกลงด้านการค้าและบริการมีหลักการพื้นฐานมาจาก General Agreement on Trade in Services: GATSขององค์การค้าโลก (WTO) ประกอบด้วยหลักการดังนี้

     1. หลักการลดข้อจำกัดการเปิดตลาด (Market Access) เป็นหลักการที่ห้ามการกำหนดระเบียบต่างๆอันนำมาซึ่งการจำกัดเข้าสู่ตลาดหรือให้บริการ โดยระบุข้อจำกัดในตารางข้อผูกพันเฉพาะซึ่งอยู่ในกรอบของความเป็นธรรมและมีเหตุผล ได้แก่ การจำกัดจำนวนผู้ให้บริการ การจำกัดประเภทเฉพาะของการจัดตั้งธุรกิจ การจำกัดการเข้าร่วมทุนพ.ร.บนของต่างชาติฯ

     2. หลักการปฏิบัติเยี่ยงคนชาติ (National Treatment) คือรัฐสมาชิกต้องปฏิบัติต่อการบริการหรือกิจกรรมการบริการไม่ด้อยกว่าการปฏิบัติที่เหมือนกันของคนในชาติ

     3. หลักการเปิดเผยข้อมูลอย่างโปร่งใส (Transparency) สมาชิกต้องเปิดเผยข้อกฎหมาย ระเบียบข้อบังคับต่างๆให้สาธารณชนรับทราบ (ยกเว้นข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคง)

     4. หลักการเปิดเสรีแบบก้าวหน้าตามลำดับ (Progressive) เป็นหลักการที่เปิดโอกาสให้ประเทศสมาชิกดำเนินการเปิดเสรีตามความพร้อมของประเทศตน สามารถกำหนดระเบียบภายในที่จำเป็นในการกำกับดูแลธุรกิจบริการเพื่อแข่งขันกับต่างประเทศได้ แต่ต้องเป็นมาตรการที่เป็นกลางและมีเหตุผลและต้องมีการทบทวนความก้าวหน้าในการเปิดเสรีตามลำดับ 5 ปี

     5. หลักการปฏิบัติเยี่ยงชาติที่ได้รับการอนุเคราะห์ยิ่ง (The Most Favoured National Treatment-MFN) เป็นหลักการที่ตั้งอยู่บนความเสมอภาคและความเท่าเทียมกัน โดยรัฐคู่ภาคีต้องให้โดยทันทีและปราศจากเงื่อนไขแก่ผู้ให้บริการ ในการปฏิบัติไม่น้อยกว่าที่ให้แก่ผู้ให้บริการของสมาชิกอื่นใด

อาจกล่าวได้ว่า ข้อตกลงการเปิดเสรีทางการค้าตามหลักการ GATS ขององค์การค้าโลก (WTO) มีวัตถุประสงค์ที่จะลดอุปสรรคทางการค้า การค้าบริการและการลงทุน ระหว่างกัน ให้เหลือน้อยที่สุด รวมถึงความร่วมมือทางเศรษฐกิจอื่นๆ   การลดอุปสรรคในการให้บริการต่างๆ เช่น การสื่อสาร การศึกษา เป็นต้น  การเปิดเสรีทางการศึกษาเป็นการเปิดเสรีการค้าบริการรูปแบบหนึ่ง   ซึ่งจำเป็นต้องดำเนินการตามหลักการดังกล่าวข้างต้น  และข้อตกลงการเปิดเสรีทางการศึกษาที่ประเทศไทยทำกับต่างประเทศ  ได้แก่ 

    - ความตกลงเขตการค้าเสรีอาเซียน - จีน (ACFTA) ซึ่งครอบคลุมกิจกรรมบริการในสาขาวิชาชีพการศึกษา การบริการด้านสุขภาพการท่องเที่ยวและการขนส่งสินค้าทางเรือมีผลบังคับใช้วันที่ 1 กรกฎาคม พ.ศ. 2550

    - ความตกลงการค้าบริการของอาเซียน (AFAS) ในข้อผูกพันตลาดการค้าบริการชุดที่7 มีผลบังคับใช้ในเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2552

    - ความตกลงการค้าเสรี อาเซียน –ออสเตรเลีย-นิวซีแลนด์ (AANZFTA) มีผลบังคับใช้ปลายปี พ.ศ.2552 ถึงต้นปี พ.ศ.2553

1.3. กฎหมายและระเบียบที่อาจได้รับผลกระทบจากการเปิดเสรีทางการศึกษา

ในการเจรจาเปิดเสรีการค้าบริการเกี่ยวกับการศึกษา ซึ่งเป็นการเจรจา การทำความตกลงระหว่างประเทศซึ่งผลผูกพันหากจะให้เป็นไปตามข้อตกลงอาจมีผลกระทบต่อกฎหมายและระเบียบต่างๆ ดังนั้นเพื่อให้เป็นไปตามข้อตกลงระหว่างประเทศจึงจำเป็นต้องพิจารณา  วิเคราะห์กฎหมายและระเบียบปฏิบัติที่ผ่านมาเพื่อเปลี่ยนแปลงแก้ไขให้เป็นไปตามข้อตกลงระหว่างประเทศ   กฎหมายและระเบียบต่างๆที่สำคัญ  ดังนี้

     - พระราชบัญญัติสถาบันอุดมศึกษาของเอกชน พ.ศ.2546แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2550

     - กฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์วิธีการและเงื่อนไขขอรับใบอนุญาตและการออกใบอนุญาตให้จัดตั้งสถาบันอุดมศึกษาเอกชน พ.ศ. 2549

     - พระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2550 เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง คือ เกณฑ์ที่ระบุไว้เกี่ยวกับ สัญชาติของผู้ขอรับใบอนุญาตจัดตั้งโรงเรียน ทั้งบุคคลธรรมดา (ม.21) นิติบุคคล (ม.22 (5)) รวมทั้งผู้อำนวยการกองทุนสงเคราะห์ (ม.37) และ (ม.69) คือต้องมีสัญชาติไทย ซึ่งมีผลกระทบต่อความตกลงระหว่างประเทศและอาจนำไปสู่การแก้ไขเงื่อนไขเรื่องสัญชาติต่อไป

     - ระเบียบคณะกรรมการส่งเสริการศึกษาเอกชนว่าด้วยคุณสมบัติ หลักเกณฑ์ และ วิธีการแต่งตั้งผู้จัดการ พ.ศ.2551 เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง คือ เกณฑ์ที่ระบุไว้เกี่ยวกับ สัญชาติคือต้องมีสัญชาติไทย

     - ระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชนนานาชาติระดับก่อนประถมศึกษา ระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา พ.ศ.2550เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง คือ เกณฑ์ที่ระบุไว้เกี่ยวกับ สัญชาติคือผู้จัดการต้องมีสัญชาติไทยโดยการเกิด

     - ระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชนประเภทกวดวิชา พ.ศ. 2545 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2549

     - กระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำสำหรับโรงเรียนราษฎร์ ประเภทอาชีวศึกษาที่เปิดสอนตามหลักสูตรกระทรวงศึกษาธิการระดับประกาศนียบัตรวิชาชีพพ.ศ. 2525

     - พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.2497แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 12)                    พ.ศ. 2551

     - พระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าวพ.ศ. 2542

จากการศึกษาพบว่ามีประเด็นที่ควรพิจารณาคือ เรื่องทุนขั้นต่ำ ทั้งจำนวนทุนและระยะเวลาในการนำเข้าของทุนรวมทั้งประเภทของการประกอบธุรกิจที่ต้องดำเนินการตามพระราชบัญญัตินี้มีความไม่สอดคล้อง และส่งผลกระทบต่อความตกลงระหว่างประเทศ   ซึ่งอาจมีการปรับเปลี่ยนหรืออาจวางนโยบายในการออกกฎหมายใหม่ทั้งนี้ต้องคำนึงถึงผลกระทบด้านความมั่นคงของประเทศเป็นสำคัญ

     - พระราชบัญญัติคนเข้าเมืองพ.ศ.2522แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2542

     - พระราชบัญญัติการทำงานของคนต่างด้าวพ.ศ. 2551

จากการศึกษาในส่วนของเนื้อหาการทำความตกลงระหว่างประเทศต่างๆที่ประเทศไทยผูกพันในสาขาบริการการศึกษาและวิเคราะห์ประเด็นกฎหมายภายในที่เกี่ยวข้อง  ดังกล่าวข้างต้นจะเห็นได้ว่า มีความไม่สอดคล้องในประเด็นเกี่ยวกับสัญชาติ คือ ต้องมีสัญชาติไทยของผู้ขออนุญาตประกอบธุรกิจการศึกษาและหลักเกณฑ์เกี่ยวกับทุนขั้นต่ำ

ประเภทของการค้าบริการด้านการศึกษาแบ่งออกเป็น 5 ระดับคือ                                                      

     - ระดับ A บริการการศึกษาขั้นพื้นฐานระดับเตรียมประถมและประถมศึกษาไม่รวมบริการรับ

เลี้ยงเด็ก

     - ระดับ B บริการการศึกษาระดับมัธยมศึกษาตอนต้นตอนปลายสายสามัญสายเทคนิคและ

อาชีวศึกษา

     - ระดับ C บริการการศึกษาระดับอุดมศึกษาสายเทคนิคและสายอาชีวศึกษา

     - ระดับ D บริการการศึกษาหลักสูตรวิชาชีพหรือหลักสูตรระยะสั้น การศึกษาผู้ใหญ่

ครอบคลุมการศึกษานอกระบบ

     - ระดับ E บริการการศึกษาอื่นๆได้แก่ สอนภาษา ศิลปะและดนตรี

จากข้อมูลประเภทการค้าด้านการศึกษา   มีความน่าสนใจในประเด็นเกี่ยวกับเกณฑ์การรับนักศึกษา  การเทียบโอนหน่วยกิต การเทียบวุฒิการศึกษา ซึ่งไม่มีการกำหนดมาตรฐานไว้อย่างชัดเจน  โดยเฉพาะในระดับ C บริการการศึกษาระดับอุดมศึกษาฯ อาจก่อให้เกิดปัญหาได้โดยเฉพาะด้านคุณภาพผู้เข้าศึกษาอาจไม่มีคุณภาพเท่าที่ควรทั้งเชิงความรู้และวุฒิภาวะ ดังนั้นจึงควรหามาตรการในการแก้ไขปัญหา เรื่องเกณฑ์การเข้าศึกษาต่อในระดับอุดมศึกษา การขอเทียบวุฒิจากต่างประเทศเพื่อให้ได้มาตรฐานระดับสากลและเป็นการเตรียมพร้อมการเปิดเสรีทางการศึกษาต่อไป

ปัจจุบันประเทศไทยมีความผูกพันการเปิดเสรีการค้าบริการด้านการศึกษาใน3ประเภท  คือโรงเรียนนานาชาติ  อาชีวศึกษาและการศึกษาเทคนิคและหลักสูตรวิชาชีพและหลักสูตรระยะสั้นโดยให้เปิดเสรีโดยไม่มีข้อจำกัดในรูปแบบการถือหุ้น  ส่วนการศึกษาในระดับอุดมศึกษายังไม่มีความผูกพันในกรอบอาเซียน

นอกจากนี้ประเด็นที่ควรนำมาพิจารณาอีกประเด็นหนึ่งคือ  รูปแบบการค้าและบริการ (Modes of service supply) ตามหลักการขององค์การการค้าโลก (WTO) ซึ่งมี 4 รูปแบบได้แก่ Mode 1 การบริการข้ามแดน (Cross - border Supply) เป็นการให้บริการจากประเทศหนึ่งๆ ผ่านสื่อโดยผู้ให้บริการไม่ต้องไปอีกประเทศหนึ่ง เช่น การศึกษาทางไกลผ่านอินเตอร์เน็ต  และ E-Learning  เป็นต้น Mode 2 การใช้บริการต่างประเทศ (Consumption - Abroad) เป็นการให้บริการโดยผู้บริโภค (Service Consumer) ประเทศหนึ่งไปใช้บริการอีกประเทศหนึ่งซึ่งเป็นผู้ให้บริการ (Service Supplier) โดยการให้บริการจะมีขึ้นในดินแดนเดียว  เช่น การเดินทางไปศึกษาต่อต่างประเทศ  เป็นต้น Mode 3 การเข้ามาตั้งหน่วยบริการของหน่วยงานต่างประเทศ (Commercial Presence) เป็นกรณีที่ผู้ประกอบกิจการประเทศหนึ่งไปลงทุนตั้งสำนักงานเพื่อให้บริการอีกประเทศหนึ่ง โดยให้บริการผ่านทางEntities เช่นการตั้งสาขา สำนักงาน ตัวแทน เป็นต้น และ Mode 4 การให้บริการโดยบุคคลธรรมดา (Presence of Natural Person) เป็นการให้บริการโดยบุคคลธรรมดาประเทศหนึ่งไปทำงานในดินแดนอีกประเทศหนึ่งเป็นการชั่วคราว เช่น อาจารย์ต่างชาติเข้ามาสอนหนังสือในประเทศหนึ่ง

จากประเด็นเรื่องรูปแบบการค้าและบริการซึ่งการเปิดเสรีทางการศึกษา  อาจมีผลกระทบต่อระบบการศึกษาของประเทศไทยทั้งทางบวกทางลบ  โดยผลกระทบทางบวกนั้นการเปิดเสรีทางการศึกษาใน Mode 3 ที่ว่าการเข้ามาตั้งหน่วยบริการของหน่วยงานต่างประเทศ (Commercial Presence) จะส่งผลให้เกิดการแข่งขันสูง เป็นการเปิดโอกาสให้ผู้รับบริการมีทางเลือกมากขึ้นและขณะเดียวกันจะส่งผลให้สถานศึกษาพัฒนาคุณภาพทางด้านการศึกษาเพื่อรองรับการแข่งขันที่สูงขึ้น  ส่วนผลกระทบในทางลบนั้นยังไม่มีข้อมูลในการพิจารณาที่ชัดเจน  แต่การเปิดเสรีด้านการบริการการศึกษา  อาจทำให้เกิดปัญหาในกรณีของการควบคุมคุณภาพให้มีความเท่าเทียมกัน  ให้ได้มาตรฐานทั้งสถานศึกษาที่มีเจ้าของเป็นคนไทยกับสถานศึกษาที่มีเจ้าของเป็นคนต่างชาติหากไม่สามารถทำให้เกิดความเท่าเทียมกันได้จะเกิดผลกระทบในทางลบ   และในกรณี Mode 4 การให้บริการโดยบุคคลธรรมดา (Presence of Natural Person)เช่น อาจารย์ต่างชาติเข้ามาสอนหนังสือในประเทศสิ่งที่ควรพิจารณา คือเกณฑ์และมาตรฐานในการอนุมัติใบอนุญาตประกอบวิชาชีพ  ควรให้ความสำคัญกับการประเมินคุณภาพ ประเภท ความชำนาญและความเท่าเทียมกันในโอกาส ไม่ให้เกิดการเลือกปฏิบัติเพื่อป้องกันผลกระทบทางลบที่อาจจะเกิดขึ้น       ดังนั้นหากมีการแก้กฎหมายก็ควรมีมาตรการรองรับเพื่อมิให้เกิดผลกระทบตามมาในภายหลัง   การบังคับใช้กฎหมายที่มีอยู่อย่างจริงจังและเท่าเทียมกัน  ถือว่าเป็นรูปแบบหนึ่ง ในการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติที่ส่งผลกระทบในทางบวกในเรื่องความร่วมมือกันและความมั่นคงของประเทศ

บทสรุป     การวิเคราะห์เนื้อหาความตกลงระหว่างประเทศต่างๆ ที่ประเทศไทยได้ มีการเปิดเสรีสาขาบริการการศึกษาและกฎหมายที่เกี่ยวข้องพบความไม่สอดคล้องในตัวบท และอาจมีผลกระทบต่อข้อตกลงดังกล่าว การนำข้อมูลไปใช้ในการปรับแก้กฎหมาย  หรือนำไปสู่วิธีทางนโยบายในการออกกฎหมายใหม่นั้น อาจกล่าวได้ว่าเป็นขั้นตอนหนึ่งของการนำนโยบายสู่การปฏิบัติซึ่งจำเป็นต้องทำควบคู่กับการประเมินผลนโยบาย  เพราะการประเมินผลฯจะเป็นเครื่องมือสำคัญในการเสนอแนะแนวทางการนำนโยบายไปปฏิบัติให้เหมาะสมยิ่งขึ้น  ซึ่งการพัฒนากฎหมายเพื่อรองรับการเปิดเสรีประชาคมอาเซียนในบทความนี้ เป็นกิจกรรมหนึ่งของการนำนโยบายการศึกษาและนโยบายแรงงาน  ซึ่งอยู่ภายใต้นโยบายสังคมและคุณภาพชีวิต ไปสู่การปฏิบัติ  ประกอบด้วยการจัดทำแนวทาง การยกร่าง การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายที่จำเป็น  และนำไปสู่การกำหนดมาตรการที่เหมาะสมในการเข้ามาทำงานของแรงงานต่างด้าว  การเตรียมการรองรับการเคลื่อนย้ายแรงงานเสรีภายใต้ประชาคมอาเซียน  การจัดทำมาตรฐานคุณวุฒิวิชาชีพรับรองสมรรถนะการปฏิบัติงานตามมาตรฐานอาชีพ  การออกกฎหมายรองรับการเปิดเสรีบริการการศึกษาเป็นสิ่งที่สถานศึกษาและผู้เกี่ยวข้องควรให้ความสำคัญและติดตามการเปลี่ยนแปลงเพื่อกำหนดกลยุทธ์การศึกษา ผลิตแรงงานด้านการบริการให้เป็นหนึ่งในประเทศประชาคมอาเซียนที่ไม่เสียดุลการค้า.

                                       

เอกสารอ้างอิง

จุมพล  หนิมพานิช. การวิเคราะห์นโยบาย ขอบข่าย แนวคิดและกรณีตัวอย่าง. นนทบุรี: สำนักพิมพ์

        มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมมาธิราช, 2552.

สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา. โครงการศึกษาแนวทางพัฒนากฎหมายเพื่อรองรับการเปิดเสรีทางการ

         ศึกษา. กรุงเทพฯ: ห้างหุ้นส่วนจำกัด วีทีซี คอมมิวนิเคชั่น, 2553.

สำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา. ยุทธศาสตร์อุดมศึกษาไทยในการเตรียมความพร้อมสู่การเป็น

         ประชาคมอาเซียนในปี พ.ศ. 2558. กรุงเทพฯ : ห้างหุ้นส่วนจำกัดบางกอกบล็อก, 2553.

สมบัติ ธำรงธัญวงศ์. นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวิเคราะห์และกระบวนการ. กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์

        เสมาธรรม, 2554.